试点三周年 长护险“扩围”亟待加快顶层设计

更新时间:2019-08-09 14:27:40  来源:中国社会报

青岛市的王大爷患脑溢血瘫痪在床,无法说话、无法进食,胃管尿管长期插在身上。“每天都要不停地给他翻身,最难的是每个月还要去医院换管,得找几个人抬下楼。”谈及照料的重任,王大爷的老伴儿不禁红了眼圈。所幸的是,如今这个棘手的难题终于有了解决办法。“多亏医院派人上门来换管,做些基础的检查,还指导我怎么护理,真得感谢政府!”这得益于青岛率先在全国试行的长期护理保险政策,医护人员上门提供医疗护理服务,经济又方便。

截至目前,我国长期护理保险(以下简称长护险)制度试点工作恰满三周年,各试点地区积累了哪些经验,取得了何种成效,面临着哪些新问题,长护险制度还需要迈过几道砍?今年6月,在中国社科院举行的长期护理保险试点有关研讨会上,各路专家学者、政府官员、基层实践者齐聚一堂,纵论长护险未来大计,共同谋划适应我国市场经济体制的长护险制度发展之策。

长护险试点稳中求进

2016年6月,人力资源和社会保障部在全国15个城市推行长护险试点,截至2018年6月,试点已覆盖全国5700万人,18.45万人享受了长护险待遇。除了试点城市以外,还有50余个城市自愿探索实施长护险。

最早试水长护险的青岛市,早在2012年7月就颁布了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见(试行)》。纳入国家试点后,该市开始探索在原有基础上对接生活照料,同时提出了“全人全责”的长护险理念,要求护理服务机构统筹考虑失能失智人员照护需要,统筹配置照护资源,为参保人提供及时的、连续的、整合式的照护服务。推行中,该市在基本医疗保险体系架构内设立两个账户,实行医、护保障适度分离。针对身体失能老人的不同情况,护理服务分为专护、院护、家护、巡护四种保障模式。截至今年4月,青岛市共支付长护险资金3.18亿元,服务55.8万人次。

作为我国人口老龄化程度最高的地区之一,上海市经过前期探索,于2018年出台《上海市老年照护统一需求评估及服务管理办法》,在失能护理评估方面走在了前列。上海市长期护理保险的服务分为社区居家照护、养老机构照护、住院医疗护理3类,其中居家照护和养老机构照护规定了40余项具体服务内容,包括基本生活照料和常用临床护理。截至今年4月,上海市接受长护险服务的老人共约16.9万人。

成都市长期护理保险与众不同,构建了独立于医疗保险之外的一项保险制度,从筹资、覆盖对象、保障内容到基金运行、管理,都专门设置。在失能评估方面,成都市注重国际标准本土化,把巴氏量表制成ABCD四个表,互为补充,构建具有成都特色的失能评级量表,在评估操作中建立了“一库”,即失能评估专家库,由自愿申请且经考核合格的医疗机构医生、护士组成。

长护险试点异彩纷呈

试点三年来,各地积极探索符合地方实际的长护险制度基本框架,在参保范围、资金筹集、保障范围、支付标准、经办管理等方面大胆创新,积累了丰富的经验,呈现出百舸争流、异彩纷呈的局面。

以长护险参保范围为例,根据《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,试点阶段的长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险。在试点中,大部分新开展试点的地区如上饶、承德、安庆等城市,只覆盖城镇职工基本医疗保险参保人;也有些试点地区扩大了参保范围,如成都、青岛、南通、徐州、苏州等地,将所有城乡居民基本医疗保险参保人纳入进来,上海市还增加了年龄划分标准,将长护险的参保范围界定为60岁以上的职工医保退休人员或居民医保参保人。

长护险制度设计的重要一环在于资金筹集,试点地区八仙过海,或单一筹资,或多元筹资,各显神通。单一筹资渠道是从医保基金按一定比例进行划拨,比如青岛和上海,个人和单位暂不缴费;多元筹资渠道是指长护险资金来自医保、财政、单位、个人、福彩公益金和社会捐助中的几种,如南通、苏州、上饶等地建立了政府补助、医保统筹基金以及个人缴费相结合的多渠道筹资机制。从筹资标准来看,主要有按比例筹资和定额筹资两种,如成都属于按比例筹资,划分40岁以下、40岁至退休、退休以后三个年龄阶段,每个阶段按照不同的比例缴费,个人缴纳部分的比例分别是0.1%、0.2%和0.3%,类似的还有承德、荆门等地;定额筹资的代表是南通市,筹资标准为每人每年100元,其中个人缴纳30元,医保基金筹集每人30元,财政补助每人40元。

长护险的重点保障对象是长期重度失能人员,但从保障范围来看,各地各有侧重。承德、成都等地以失能程度为标准,将重度失能人员纳入保障范围;南通将重、中度失能人员均列为长护险保障对象;上海则以年龄和失能等级为依据,规定60岁以上且失能评估结果为二至六级且在评估有效期的老年人为保障对象;值得一提的是,青岛、上饶分别将重度失智老人和因失智造成失能的人员纳入长护险保障范围。

另外,在长护险支付标准上,各地也各有千秋。有定额包干支付,如上饶和南通,也有按比例支付,比如上海。在经办服务中,保险公司参与程度和合作方式各不相同,有的采取全流程委托方式,有的采取部分流程委托方式。

“扩围”长护险还须加强顶层设计

记者观察到,建立长护险的共识正在加速形成。从李克强总理在今年全国两会提出“扩大长期护理保险制度试点”,到《关于推进养老服务发展的意见》提出“要推动形成符合国情的长期护理保险制度框架,鼓励发展商业性长期护理保险产品,为参保人提供个性化长期照护服务”,再到国家卫健委在老年健康促进行动中提出“全面实施长期护理保险制度,加快推开长期护理保险制度试点”, “扩围”长护险的呼声渐高。

虽然“百花齐放春满园”,但“差异化带来的制度碎片化不利于长期护理保险工作的可持续发展。”全国政协人口资源环境委员会副主任王培安表示。各试点地区普遍面临着筹资难、护理服务跟不上、市场推广弱等问题,建立全国统一的长期护理保险制度势在必行。

据了解,目前各试点地区筹资是以当地医保基金划拨和财政补贴为主,随着护理服务需求的增加及医护服务费的快速上涨,有可能导致长护险运营资金面临不可持续的风险,未来长护险筹资渠道还要进一步拓展。

商业保险应该成为长护险一个重要支持力量。中国银保监会人身保险监管部健康险处副处长刘长利表示,下一步银保监会将在专项监管规定和相关管理制度、加强准入管理、给予税费优惠政策支持等方面进行细致的探索。

长护险的落脚点是提供基本生活照料和基本医疗护理,成熟的长期照护服务供给体系至关重要。浙江财经大学公共管理学院教授戴卫东指出,“长护险在服务供给遴选标准、护理员教育与培训标准等方面还比较欠缺。”长护险的有效落地,须建立一支数量足够、专业强大的养老护理队伍。“培育专业医养机构,做好对接供给和服务监管是实施长期护理保险制度的基础。”戴卫东建议,“建立护理培训体系,提高专业化职业化水平,加强质量体系监管。”

针对失能等级鉴定标准不一的问题,北京协力人口与社会发展研究所所长、研究员贾云竹建议:“我国应尽快建立起统一的失能评估标准和照护需求标准,这是整个长期护理保险制度的基石。”

专家指出,长护险市场推广弱主要体现在老年人潜在需求难以有效释放、社会力量介入动力不足。戴卫东认为,长护险扩面的选择,需考虑长期照护服务基础较好、重度失能老年人数量较多和地方财政支持力度较大的城市。

“扩围”长护险,建立全国统一的长护险制度,顶层设计还需加把劲儿。业内人士逐渐形成共识:应在社会保险框架下建立独立险种,由财政和单位合理分担筹资,明确个人缴费责任;要立足经济发展水平来思考设计,坚持基本可持续,与社会养老衔接,推动长期护理保险与家庭赡养、社会福利等相衔接,发挥社会保险适度普惠的作用;同时创新长期护理的服务模式,优先将失独家庭老人纳入重点保障,综合协调、监督管理和统筹推进。

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